Η ΥΠΑΓΩΓΗ ΤΩΝ ΔΗΜΟΤΙΚΩΝ ΝΟΜΙΚΩΝ ΠΡΟΣΩΠΩΝ ΣΤΟ ΠΕΔΙΟ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 19 ΤΟΥ Ν. 1715/1951

Της Βασιλικής Κωσταβάρα
Δικηγόρου Θεσσαλονίκης - Διδάκτορα Νομικής Α.Π.Θ.

1.  Το πλαίσιο του προβληματισμού

Σύμφωνα με το άρθρο 19 του ν. 1715/1951  (ΦΕΚ Α΄ 94), «Περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως των  περί  Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, του Ελεγκτικού Συνεδρίου και ετέρων υπηρεσιών αρμοδιότητος του Υπουργείου Οικονομικών κειμένων διατάξεων», όπως τροποποίηση επήλθε με την παρ. 11 του άρθρου 41 του ν. 2065/1992 (ΦΕΚ Α΄ 113), η άσκηση αναίρεσης από το Δημόσιο ως και η προθεσμία της αναστέλλει την εκτέλεση τελεσίδικης δικαστικής απόφασης. Η ασκηθείσα από το Δημόσιο, το Ταμείο Εθνικού Στόλου, το Ταμείο Εθνικής Αμύνης και του παλαιό Εκκλησιαστικό Ταμείο αίτηση αναιρέσεως κατά τελεσίδικης δικαστικής απόφασης όπως και η προς άσκηση αυτής προθεσμία αναστέλλει την κατά των νομικών τούτων προσώπων εκτέλεση της απόφασης στις περιπτώσεις που ακόμη θα επιτρεπόταν αυτή. Η εκτέλεση αποφάσεων διοικητικών δικαστηρίων επί διοικητικών διαφορών ουσίας κατά των παραπάνω νομικών προσώπων αναστέλλεται μέχρις ότου καταστούν αμετάκλητες.

Το άρθρο 19 του ν. 1715/1951 διατηρήθηκε σε ισχύ με το άρθρο 52 παρ. 18 του ΕισΝΚΠολΔ Ωστόσο, δυνάμει του άρθρου 285 παρ. 2  του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας έχει καταργηθεί στη διοικητική δίκη. Επομένως, το πεδίο εφαρμογής του καταλαμβάνει μόνο τις αστικές διαφορές με καταψηφιστική δικαστική κρίση. 

Σύμφωνα με το άρθρο 276 εδάφια α΄ και β΄ του ν. 3463/2006 (ΚΔΚ, ΦΕΚ Α΄ 11) οι δήμοι και οι κοινότητες, τα δημοτικά και κοινοτικά ιδρύματα και τα λοιπά δημοτικά και κοινοτικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, οι σύνδεσμοι δήμων και κοινοτήτων, οι αποκλειστικώς κοινωφελούς χαρακτήρα αμιγείς δημοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις, οι επιχειρήσεις ύδρευσης-αποχέτευσης, η Κεντρική Ένωση Δήμων και Κοινοτήτων της Ελλάδας και οι τοπικές ενώσεις δήμων και κοινοτήτων απαλλάσσονται εν γένει από κάθε δημόσιο, άμεσο ή έμμεσο, δημοτικό, κοινοτικό ή λιμενικό φόρο, τέλος, δικαστικό ένσημο και εισφορά υπέρ οποιουδήποτε ταμείου, εισφορά υπέρ της Ε.Ρ.Τ. - Α.Ε., από κρατήσεις και από κάθε δικαστικό τέλος στις δίκες τους, με την επιφύλαξη των εκάστοτε ισχυουσών φορολογικών ρυθμίσεων. Επίσης έχουν όλες ανεξαιρέτως τις ατέλειες και τα δικαστικά, διοικητικά και δικονομικά προνόμια που παρέχονται στο Δημόσιο.

Παρά τις αντιρρήσεις που έχουν διατυπωθεί σε σχέση με τη συνταγματικότητα του άρθρου 19 του ν. 1715/1951[1], τα πολιτικά δικαστήρια δέχονται την εφαρμογή της εν λόγω διάταξης ως μη καταργημένης μετά την έναρξη ισχύος του ν. 3068/2002 (ΦΕΚ Α΄ 274)[2]. Οι συνέπειες από την εφαρμογή της είναι σοβαρές, σε βάρος του διαδίκου που έχει επιτύχει την έκδοση εκτελεστού τίτλου κατά των νομικών προσώπων που καταλαμβάνονται από το πεδίο εφαρμογής της, καθότι ο νικήσας διάδικος στερείται του δικαιώματός του να προβεί σε αναγκαστική εκτέλεση προ της αμετάκλητης καταψηφιστικής επιδίκασης της αξίωσής του[3]. Η διατύπωση του άρθρου 276 ΚΔΚ δεν διεκδικεί σαφήνεια ως προς το εύρος του πεδίου εφαρμογής του σε σχέση με τα δημοτικά νομικά πρόσωπα, τα οποία απολαμβάνουν το προνόμιο του Δημοσίου που προβλέπει το άρθρο 19 του ν. 1715/1951. Ερευνητέο, συνεπώς,  το πεδίο εφαρμογής της εν λόγω διάταξης ως προς τα δημοτικά νομικά πρόσωπα.    

2.  Τα δημοτικά νομικά πρόσωπα

Ο ισχύων ΚΔΚ προβλέπει δημοτικά νομικά πρόσωπα δημοσίου και ιδιωτικού δικαίου. Στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου συγκαταλέγονται τα δημοτικά ιδρύματα (άρθρο 226 ΚΔΚ) και τα λοιπά νομικά πρόσωπα για τα οποία προβλέπουν τα άρθρα 239 επ. ΚΔΚ, οι σχολικές επιτροπές (άρθρο 243 ΚΔΚ), τα λιμενικά ταμεία  και οι σύνδεσμοι δήμων (άρθρο 245 ΚΔΚ).

Το άρθρο 276 ΚΔΚ δεν καταλείπει αμφιβολία ότι τα δημοτικά νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου καταλαμβάνονται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 19 του ν. 1715/1951, με ιδιαίτερη αναφορά σε ορισμένα εξ αυτών. Δεν ισχύει, ωστόσο, το ίδιο σε σχέση με τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου των ΟΤΑ.

Σύμφωνα με τη διατύπωση του άρθρου 276 ΚΔΚ τα προνόμια του Δημοσίου απολαμβάνουν οι αποκλειστικώς κοινωφελούς χαρακτήρα αμιγείς δημοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις.

Στο μέρος δέκατο του ΚΔΚ(άρθρα 252-270) υπάρχει η πρόβλεψη και η ρύθμιση λειτουργίας των δημοτικών επιχειρήσεων, οι οποίες αποτελούν νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου. Πρόκειται κατά το άρθρο 252 παρ. 2 ΚΔΚ[4]για τις δημοτικές κοινωφελείς επιχειρήσεις (άρθρα 254-264 ΚΔΚ) και τις ανώνυμες εταιρίες ΟΤΑ (άρθρα 265-267 ΚΔΚ)[5]. Επίσης υφίστανται οι δημοτικές επιχειρήσεις ειδικού σκοπού[6], όπως και οι αστικές εταιρίες ΟΤΑ μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα(άρθρο 267 ΚΔΚ).

Θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι το άρθρο 276 ΚΔΚ δεν αναφέρεται μόνο στις κοινωφελείς δημοτικές επιχειρήσεις, όπως ίσως θα μπορούσε να υποτεθεί από την πρώτη ανάγνωση της διάταξης. Το συμπέρασμα αυτό εξάγεται με βάση τη γραμματική ερμηνεία, διότι θα αρκούσε ο νομοθέτης στο άρθρο αυτό του νέου ΚΔΚ να αναφερθεί ρητά στις κοινωφελείς δημοτικές επιχειρήσεις, που για πρώτη, εξάλλου, φορά ως νομική μορφή προέβλεψε. Εξάγεται, επίσης, με βάση την τελολογική ερμηνεία, σύμφωνα με το σκοπό του νομοθέτη να απονείμει το προνόμιο σε δημοτικά νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που έχουν κοινωφελή χαρακτήρα και τα μέλη τους απολαμβάνουν την ίδια προστασία, κατά τα αναλυτικότερα στη συνέχεια αναφερόμενα.  

3.  Η υπαγωγή των δημοτικών επιχειρήσεων στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 19 του ν. 1715/1951

Κατά το άρθρο 276 εδάφια α΄ και β΄ΚΔΚ δύο είναι οι προϋποθέσεις που πρέπει να καταφάσκονται για την υπαγωγή ενός δημοτικού νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 276 ΚΔΚ. Η πρώτη αναφέρεται στο χαρακτήρα του ως «αμιγούς» και η δεύτερη ως «αποκλειστικώς κοινωφελούς επιχείρησης». 

Η προϋπόθεση του «αμιγούς» αφορά στον αποκλεισμό συμμετοχής στην επιχείρηση άλλου προσώπου πλην του οικείου ΟΤΑ. Ο όρος περί «αποκλειστικώς κοινωφελούς» αποκλείει επιχειρήσεις με σκοπό την επιδίωξη κέρδους και εμπορική ιδιότητα.

Η αμιγής δημοτική επιχείρηση δεν προβλέπεται πλέον στον ισχύοντα ΚΔΚ. Η μορφή των αμιγών δημοτικών επιχειρήσεων  προβλεπόταν στα άρθρα 277 επ. του προϊσχύοντος ΚΔΚ (π.δ. 410/1995, ΦΕΚ Α΄ 231), ενώ μεταβατικές διατάξεις για τη λύση ή μετατροπή αυτών περιλήφθηκαν στα άρθρα 269 και 270 του ισχύοντος ΚΔΚ. Αμιγής δημοτική επιχείρηση είναι αυτή στην οποία δεν συμμετέχει άλλο νομικό πρόσωπο πλην του ΟΤΑ που τη συστήνει.

Δεν διατηρείται, έτσι, αμφιβολία ότι οι κοινωφελείς δημοτικές επιχειρήσεις καταλαμβάνονται από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 276 εδάφιο α ΚΔΚ, καθώς συστήνονται αποκλειστικά από Δήμους και έχουν κατά το νόμο μόνο κοινωφελείς σκοπούς (άρθρο 254 ΚΔΚ)[7].  

Δεν υπάρχει, επίσης, αμφιβολία και ότι οι ανώνυμες εταιρίες ΟΤΑ κάθε είδους αποκλείονται, καθώς έχουν εξ ορισμού εμπορική ιδιότητα και ο σκοπός τους αναπτύσσεται ως κερδοσκοπικός.Το άρθρο 276 ΚΔΚ απαιτεί αποκλειστικώς κοινωφελή σκοπό. Παρέλκει, επομένως, η εξέταση του χαρακτήρα τους ως αμιγούς επιχείρησης ΟΤΑ.

Οι αστικές μη κερδοσκοπικές εταιρίες ΟΤΑ, αν και δεν αναφέρονται στο άρθρο 252 παρ. 1 του ΚΔΚ, περιλαμβάνονται στο δέκατο κεφάλαιο περί δημοτικών επιχειρήσεων του Κώδικα καθώς και στο Μητρώο Επιχειρήσεων των Δήμων που προβλέπει το άρθρο 26 του ν. 4257/2014 (ΦΕΚ Α΄93)[8]. Έχουν μη κερδοσκοπικό σκοπό αλλά δεν πληρούν άνευ ετέρου το χαρακτήρα του «αμιγούς» δημοτικού νομικού προσώπου ιδιωτικού δικαίου. Μάλιστα, στο  άρθρο 111 του ν. 3852/2010 (ΦΕΚ Α΄ 87) προβλέφθηκε η μεταφορά στις κοινωφελείς επιχειρήσεις των δράσεων των αστικών εταιριών, στις οποίες συμμετείχαν μόνον ο Δήμος και νομικά του πρόσωπα. Οι υφιστάμενες αστικές μη κερδοσκοπικές εταιρίες που ρυθμίζει το άρθρο 276 ΚΔΚ διέπονται και από τα άρθρα 741 επ. ΑΚ. Σύμφωνα, άλλωστε, με το άρθρο 267 του ν. 4072/2012, που κατά το άρθρο 270 του νόμου αυτού εφαρμόζεται και στις αστικές (μη κερδοσκοπικές) εταιρίες, δεν είναι νομοθετικά ανεκτή η μονομετοχική/μονοπρόσωπη ιδιότητα των αστικών μη κερδοσκοπικών εταιριών. Διαφορετική ρύθμιση δεν περιέχεται στον ΚΔΚ. Έχουμε την άποψη ότι για την υπαγωγή στην υπό κρίση ρύθμιση των αστικών μη κερδοσκοπικών εταιριών του ΚΔΚ, το κριτήριο του «αμιγούς» αναφέρεται στη συμμετοχή σε αυτές μόνο νομικών προσώπων που και αυτοτελώς απολαμβάνουν τα προνόμια του Δημοσίου. Την ως άνω άποψη στηρίζει ο σκοπός της διάταξης του άρθρου 19 του ν. 1715/1951, για την προστασία των συμφερόντων και άλλων πέραν του Δημοσίου νομικών προσώπων από την αναγκαστική εκτέλεση με βάσει τίτλους προ του σταδίου διαμόρφωσης εχεγγύων ορθοκρισίας  που συνεπάγεται η αμετάκλητη κρίση της διαφοράς, με τις δυσκολίες, ταυτόχρονα, αποκατάστασης των πραγμάτων στην προ της εκτέλεσης κατάσταση επί αμετάκλητης νίκης του Δημοσίου. Την περιστολή, όμως, το εύρους του προνομίου μόνο σε αυτές τις περιπτώσεις των νομικών προσώπων επιτάσσει η στέρηση από τον νικήσαντα διάδικο του δικαιώματος εκτέλεσης, παρά την ύπαρξη εκτελεστού τίτλου[9]

4.  Επίμετρο

Αποτελεί αναμφισβήτητη διαπίστωση ότι τα προνόμια του Δημοσίου έχουν υποστεί συρρίκνωση με δικαιοκρατικά επιχειρήματα καθώς και ότι τα σήμερα ισχύοντα υφίστανται κριτική με τάση έτι περαιτέρω περιορισμού τους. Η τάση αυτή επιτάσσει αυστηρή προσέγγιση κάθε περίπτωσης αναγνώρισης προνομίου σε άλλα πλην του Δημοσίου νομικά πρόσωπα. Στον αντίποδα εμφανίζεται η περισσότερο από κάθε άλλη εποχή ανάγκη περιστολής των δημοσίων δαπανών και ορθολογικής διαχείρισης των πόρων που είναι διαθέσιμοι για την εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος λειτουργιών. Το μέτρο αυτής της ανάγκης θα σηματοδοτήσει, κατά την άποψή μας, τη νομοθετική και ερμηνευτική προσέγγιση, στο μέλλον, κάθε τέτοιου προνομίου.

[1] Βλ. Ν. Νίκα, Η αρχή της ισότητας των όπλων και τα διαδικαστικά προνόµια τον ∆ηµοσίου στην πολιτική δίκη, σε : Τα προνόμια του Δημοσίου στο Κράτος Δικαίου, Δημόσιος Επιστημονικός Διάλογος, Εθνική Σχολή Δικαστών, 2003, με περαιτέρω παραπομπές.

[2]ΑΠ 20/2016,  ΜΠρΑθ 9780/2015 ΤΝΠ ΝΟΜΟΣ, Βλ. και Γν. ΝΣΚ 1/2016 με παραπομπή επί του θέματος σε ΑΠ 199/2007 και 92/2014 σε Συμβούλιο.

[3]Βλ. Στ. Μαυρίδη – Α. Κουτουλίδου, Η υποχρέωση συμμόρφωσης των ΟΤΑ Α’ βαθμού και των νομικών τους προσώπων και η υποχρέωση (;) για εξόφληση απαιτήσεων που επιδικάσθηκαν με καταψηφιστικές δικαστικές αποφάσεις που έχουν κηρυχθεί προσωρινά εκτελεστές ή έχουν καταστεί τελεσίδικες, Αρμ 2017.24.

[4]Βλ. και εγκυκλίους ΥΠΕΣ 16 και 77/2007.

[5]Κατά την εγκύκλιοΥΠΕΣ 77/2007, οι ανώνυμες εταιρίες ΟΤΑ δρουν με τρεις μορφές.Ως κοινές ανώνυμες εταιρίες, που διέπονται από το ν. 2190/1920 (ΦΕΚ Α΄ 144), αναπτυξιακές ΑΕ και μονομετοχικές ΑΕ.

[6]ΔΕΥΑ (διεπόμενες από τον ειδικό νόμο 1069/1980, ΦΕΚ Α΄ 191), ραδιοφωνίας τηλεόρασης και κάθε άλλη, που η σύστασή της προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου. 

[7]Βλ. εγκύκλιο ΥΠΕΣ 77/2007.

[8]Σχετική η με αριθμό 16456/12.05.2015 απόφαση του Υπουργού Εσωτερικών και Διοικητικής Ανασυγκρότησης (ΦΕΚ Β’ 937).

[9]Βλ. και την πρόσφατη Γν. ΝΣΚ 18/2018 ως προς την υπαγωγή της δημοτικής επιχείρησης ειδικού σκοπού «Δήμος Αθηναίων – Επιχείρηση Ραδιοφωνίας Αθήνα» στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 276 ΚΔΚ.